Atto Informatico

Nel codice genetico dell'A.R.S.G. sono contenuti i caratteri che hanno maggiormente ispirato la sua attività di studio, ricerca e divulgazione: l'interesse sempre crescente per tutti i possibili rapporti, implicazioni ed interazioni tra l'informatica, in tutte le sue accezioni, ed il diritto, in particolare modo le discipline amministrativistiche.

Non sono quindi passati inosservati, dopo il lungo, articolato ed a volte acceso dibattito svoltosi in dottrina, i tentativi che il legislatore fin dai primi anni '80 ha sempre più frequentemente ed intensamente operato per introdurre l'utilizzo degli strumenti informatici e dei sistemi informativi, che facevano prefigurare l'avvento dell'"atto amministrativo informatico".

Pertanto non vengono esaminati i numerosi ed articolati sviluppi che hanno interessato l’applicazione dell’informatica nei settori tributario e fiscale, poiché si intende concentrare l’attenzione sui profili peculiari che, intrecciandosi con la Scienza dell’Amministrazione e sotto la spinte innovatrici per la P.A. delle politiche comunitarie, hanno condotto a formulare il concetto di e-governement ed il relativo piano, articolato in azioni delle Amministrazioni Centrali e in azioni delle Regioni e degli Enti locali, che oggi assumono ancora maggiore rilevanza alla luce delle recenti modifiche apportate al Titolo V della Costituzione.

I frutti di tanto lavoro hanno iniziato a manifestarsi nel decennio successivo, con una legge fondamentale per il diritto amministrativo, la legge 8 agosto 1990 n.241, il cui art.22 al comma 2 recita: "E' considerato documento amministrativo ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni formati dalle pubbliche amministrazioni o, comunque, utilizzati ai fini dell'attività amministrativa".

La collocazione di tale definizione nell'art.22, che sancisce il diritto di accesso alla documentazione amministrativa, è sintomatica del vincolo sempre più solido che andava costituendosi, con i progressi della scienza e la diffusione della cultura informatica, tra le possibilità offerte dalle nuove tecnologie e la capacità dei cittadini di partecipare, anche a distanza e per via telematica ai procedimenti amministrativi, in modo da consentire una tutela delle situazioni giuridiche soggettive a condizioni meno disagevoli e con costi, non solo economici, maggiormente contenuti.

Il cambiamento della concezione dell'attività della Pubblica Amministrazione e dei suoi rapporti con i cittadini, alla luce dei principi di trasparenza, efficienza, efficacia, economicità e partecipazione, ha comportato una graduale e sempre maggiore presa di coscienza delle mutate condizioni ed innescato un lungo e travagliato processo di innovazioni incrementali, non potendo essere diversamente date le dimensioni e le articolazioni del settore pubblico.

Mentre il panorama politico e legislativo, sia nazionale che comunitario, era in un momento di particolare fermento e prolificità, sono infatti di questo periodo, ad esempio, la legge 142/90 sulle "Autonomie locali, la legge 223/90 sul sistema radiotelevisivo e la l.287/90 "Norme per la tutela della concorrenza e del mercato", un ulteriore passo veniva segnato dal D.Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29 “Razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell'articolo 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421”, meglio conosciuto come “privatizzazione del pubblico impiego”.

Infatti nel Titolo II di detto provvedimento, dedicato all’”Organizzazione”, gli artt.11[1] e 12[2], mirati rispettivamente alla “Trasparenza delle amministrazioni pubbliche” ed all’”Ufficio relazioni con il pubblico” hanno dato ampio risalto, nel solco tracciato dalla L.241/90, alle tecnologie informatiche ed al tema dell’interconnesione tra pubbliche amministrazioni.

Un ulteriore importante tassello, che si è andato ad unire con la previsione dell’art.22 della L.241, è stato posto da un provvedimento coevo il D.Lgs. 12 febbraio 1993, n. 39, istitutivo dell’A..I.P.A. ( Autorità per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione ), in particolare dall’art.3[3] che ha introdotto una previsione generale per la predisposizione degli atti amministrativi di tutte le pubbliche amministrazione mediante sistemi informativi automatizzati.

Il quadro sin qui delineato merita un approfondimento, oltre che per i profili ordinamentali, anche in relazione agli interventi che la dottrina e la giurisprudenza, nelle rispettive e specifiche attribuzioni ermeneutiche, non hanno mancato di offrire nell’occuparsi di queste nuove problematiche.

[1] Trasparenza delle amministrazioni pubbliche

1. L'organismo di cui all'articolo 2, comma 1, lettera mm), della legge 23 ottobre 1992, n. 421, ai fini della trasparenza e rapidità del procedimento, definisce, ai sensi dell'articolo 5, lettera b), i modelli e sistemi informativi utili alla interconnessione tra le amministrazioni pubbliche.

2. La Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione pubblica ed i comitati metropolitani di cui all'articolo 18, D.L. 24 novembre 1990, n. 344 , convertito, con modificazioni, dalla L. 23 gennaio 1991, n. 21, promuovono, utilizzando il personale degli uffici di cui all'articolo 12, la costituzione di servizi di accesso polifunzionale alle amministrazioni pubbliche nell'ambito dei progetti finalizzati di cui all'art. 26, L. 11 marzo 1988, n. 67.

[2] Ufficio relazioni con il pubblico.

1. Le amministrazioni pubbliche, al fine di garantire la piena attuazione della legge 7 agosto 1990, n. 241, individuano, nell'ambito della propria struttura e nel contesto della ridefinizione degli uffici di cui all'articolo 31, uffici per le relazioni con il pubblico.

2. Gli uffici per le relazioni con il pubblico provvedono, anche mediante l'utilizzo di tecnologie informatiche:

a) al servizio all'utenza per i diritti di partecipazione di cui al capo III della legge 7 agosto 1990, n. 241;

b) all'informazione all'utenza relativa agli atti e allo stato dei procedimenti;

c) alla ricerca ed analisi finalizzate alla formulazione di proposte alla propria amministrazione sugli aspetti organizzativi e logistici del rapporto con l'utenza .

3. Agli uffici per le relazioni con il pubblico viene assegnato, nell'ambito delle attuali dotazioni organiche delle singole amministrazioni, personale con idonea qualificazione e con elevata capacità di avere contatti con il pubblico, eventualmente assicurato da apposita formazione.

4. Al fine di assicurare la conoscenza di normative, servizi e strutture, le amministrazioni pubbliche programmano ed attuano iniziative di comunicazione di pubblica utilità; in particolare, le amministrazioni dello Stato, per l'attuazione delle iniziative individuate nell'ambito delle proprie competenze, si avvalgono del Dipartimento per l'informazione e l'editoria della Presidenza del Consiglio dei Ministri quale struttura centrale di servizio, secondo un piano annuale di coordinamento del fabbisogno di prodotti e servizi, da sottoporre all'approvazione del Presidente del Consiglio dei Ministri.

5. Per le comunicazioni previste dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, non si applicano le norme vigenti che dispongono la tassa a carico del destinatario.

5-bis. Il responsabile dell'ufficio per le relazioni con il pubblico e il personale da lui indicato possono promuovere iniziative volte, anche con il supporto delle procedure informatiche, al miglioramento dei servizi per il pubblico, alla semplificazione e all'accelerazione delle procedure e all'incremento delle modalità di accesso informale alle informazioni in possesso dell'amministrazione e ai documenti amministrativi.

5-ter. L'organo di vertice della gestione dell'amministrazione o dell'ente verifica l'efficacia dell'applicazione delle iniziative di cui al comma 5-bis, ai fini dell'inserimento della verifica positiva nel fascicolo personale del dipendente. Tale riconoscimento costituisce titolo autonomamente valutabile in concorsi pubblici e nella progressione in carriera del dipendente. Gli organi di vertice trasmettono le iniziative riconosciute ai sensi del presente comma al Dipartimento della funzione pubblica, ai fini di una adeguata pubblicizzazione delle stesse. Il Dipartimento annualmente individua le forme di pubblicazione.

5-quater. Le disposizioni di cui ai commi 5-bis e 5-ter, a decorrere dal 1° luglio 1997, sono estese a tutto il personale dipendente dalle amministrazioni pubbliche.

[3] 1. Gli atti amministrativi adottati da tutte le pubbliche amministrazioni sono di norma predisposti tramite i sistemi informativi automatizzati.

2. Nell'ambito delle pubbliche amministrazioni l'immissione, la riproduzione su qualunque supporto e la trasmissione di dati, informazioni e documenti mediante sistemi informatici o telematici, nonché l'emanazione di atti amministrativi attraverso i medesimi sistemi, devono essere accompagnate dall'indicazione della fonte e del responsabile dell'immissione, riproduzione, trasmissione o emanazione. Se per la validità di tali operazioni e degli atti emessi sia prevista l'apposizione di firma autografa, la stessa è sostituita dall'indicazione a stampa, sul documento prodotto dal sistema automatizzato, del nominativo del soggetto responsabile.

Sempre nel 1993 altre disposizioni concorrono a formare il percorso del documento amministrativo informatico, soprattutto dal punto di vista formale, quale oggettivazione dell'attività amministrativa.

Sintomatici esempi dell'accresciuta sensibilità del legislatore per le nuove tecnologie, anche se non sempre accompagnata da una adeguata conoscenza, sono costituiti dall'art. 2 c.15 della legge 24 dicembre 1993, n. 537, in tema di esibizione e conservazione dei documenti su supporto ottico3, e dalla legge 23 dicembre 1993, n. 547 recante "Modificazioni ed integrazioni alle norme del codice penale e del codice di procedura penale in tema di criminalità informatica".

Quest'ultimo provvedimento, oltre ad introdurre all'interno del codice, nel perseguire l'osservanza dei principi di specialità, tassatività e divieto di analogia precipui del diritto penale, pur ricalcando schemi, non sempre adattabili, in quanto strutturati per fatti materialmente tangibili, sia reati tipici che specificazioni ed estensioni a fattispecie già delineate, in presenza di strumenti e/o attività informatiche e telematiche, quali strumenti o oggetti dell'attività criminosa4, ha fornito, con l'art.491 bis c.p., in relazione alle ipotesi di falsità, una definizione di documento informatico: " A tal fine per documento informatico si intende qualunque supporto informatico contenente dati o informazioni aventi efficacia probatoria o programmi specificamente destinati ad elaborarli.".

Da questa definizione si rileva che non vi è stata la medesima comprensione, a volte lungimirante, come l'apertura alle comunicazioni ed al pensiero digitale contenuta nell'art.623 bis c.p.5, dimostrata rispetto alle fattispecie penali, per le differenze tra hardware e software, tra "apparecchiature e sistemi informatici e telematici" da una parte e "dati, informazioni o programmi" dall'altra.

Tale rigidità concettuale sembra avere una robusta matrice, di natura civilistica, basata, in massima parte, sulla teoria dell'affidamento e quindi sulla preminenza della forma sulla sostanza o volontà, consistente nella sacralità del documento, nella rilevanza probatoria riconosciutagli, inteso come "res", cosa scritta e tangibile, per cui risulta estremamente difficile separare il contenuto spirituale- volitivo, di cui i segni e la scrittura, costituiscono la manifestazione esteriore, dal supporto materiale che lo contiene, inteso nella più ampia accezione del termine.

Il coronamento di tale concezione è rappresentato dalla firma autografa e dal suo valore fino ad avvenuto disconoscimento, quale elemento di certezza nei rapporti tra le parti.

Traccia di siffatta impostazione si rinviene in uno dei primi tentativi operato, all'interno del pensiero giuridico, che ha ispirato la legge 241/90, e nell'ambito delle amministrazioni locali, tradizionalmente più interessate e sollecite verso nuovi strumenti snellimento e velocizzazione dell'attività amministrativa, dall'art.15-quinquies della legge 28 febbraio 1990 n.386 di utilizzare l'informatica per il rilascio delle certificazioni d'anagrafe e di stato civile, prive di sottoscrizione autografe ma recanti stampigliata (in formato grafico) quella del sindaco o dell'assessore delegato, subordinandone la validità al supporto cartaceo utilizzato (fogli filigranati) o dall'apposizione di un sigillo, tali da non consentirne la fotoriproduzione per "copie identiche".

Ben più deciso è il contributo offerto, nella prospettiva della cronologicamente successiva e già richiamata disposizione dell'art.3 del D.Lgs. n.39/93, dall'art.6-quater della legge 15 marzo 1991 n.807, che per i documenti degli enti locali, ottenuti mediante sistemi informatici, riconosce al contenuto, in presenza di indicazione a stampa sostitutiva della firma autografa, validità fino a querela di falso.

Tale forma di presunzione, apparentemente eccessiva, trova fondamento nel fatto che per i documenti pubblici, la sottoscrizione autografa non viene ritenuta un requisito di esistenza giuridica degli atti amministrativi quando si è in presenza di elementi tali da indicare, in maniera chiara ed inequivoca, "la sicura attribuibilità dello stesso a chi deve esserne l'autore secondo le norme positive" (Cassazione civile sez. I, 7 agosto 1996, n. 7234 in relazione all'art.3 del D.Lgs. 39/93).

La ricostruzione sistematica e le considerazioni sin qui svolte impongono di effettuare un'analisi dettagliata delle norme contenute nel D.Lgs. 39/93, le quali, attraverso anche il duplice profilo dell'atto sia ad elaborazione che in forma elettronica, insieme alla disposizione di chiusura contenuta nel c.28 dell'art.15 della legge 15 marzo 1997 n.59 (Bassanini uno), costituiscono le fondamenta su cui poggia la costruzione giuridica di sintesi disciplinante il documento amministrativo informatico, contenuta nel D.P.R. 28 dicembre 2000 n.4459, insieme a tutte le norme, di ogni rango, presupposte, collegate e susseguenti.

3 Gli obblighi di conservazione e di esibizione di documenti, per finalità amministrative e probatorie, previsti dalla legislazione vigente, si intendono soddisfatti anche se realizzati mediante supporto ottico purché le procedure utilizzate siano conformi a regole tecniche dettate, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, dall'Autorità per l'informatica nella pubblica amministrazione di cui al D.Lgs. 12 febbraio 1993, n. 39. Restano in ogni caso in vigore le norme di cui al D.P.R. 30 settembre 1963, n. 1409, relative all'ordinamento e al personale degli Archivi di Stato, nonché le norme che regolano la conservazione dei documenti originali di interesse storico, artistico e culturale.

4 Ne sono espressione gli articoli del codice penale: 392 (Esercizio arbitrario delle proprie ragioni con violenza sulle cose), 420 (Attentato a impianti di pubblica utilità), 615 ter (Accesso abusivo ad un sistema informatico o telematico), 615 quater (Detenzione e diffusione abusiva di codici di accesso a sistemi informatici o telematici), 615 quinquies (Diffusione di programmi diretti a danneggiare o interrompere un sistema informatico), 617 quater (Intercettazione, impedimento o interruzione illecita di comunicazioni informatiche o telematiche). 617 quinquies. (Installazione di apparecchiature atte ad intercettare, impedire od interrompere comunicazioni informatiche o telematiche), 617 sexies (Falsificazione, alterazione o soppressione del contenuto di comunicazioni informatiche o telematiche), 623 bis (Altre comunicazioni e conversazioni), 635 bis (Danneggiamento di sistemi informatici e telematici), 640 ter (Frode informatica) nonché nel codice di procedura penale l'art. 266 bis (Intercettazioni di comunicazioni informatiche o telematiche).

5 Le disposizioni contenute nella presente sezione, relative alle comunicazioni e conversazioni telegrafiche, telefoniche, informatiche o telematiche, si applicano a qualunque altra trasmissione a distanza di suoni, immagini od altri dati.

6 Rilascio automatico delle certificazioni di anagrafe e di stato civile - Farmacie comunali. - 1. Le amministrazioni comunali possono avvalersi di sistemi automatizzati per il rilascio diretto al richiedente delle certificazioni d'anagrafe e di stato civile, garantendo comunque l'assolvimento di ogni imposta o diritto sugli atti emessi. A tal fine è ammesso sostituire la firma autografa dell'ufficiale d'anagrafe o di stato civile con quella in formato grafico del sindaco o dell'assessore delegato, apposta al momento dell'emissione automatica del certificato. I certificati così emessi sono validi ad ogni effetto di legge, qualora l'originalità degli stessi sia garantita da sistemi che non ne consentano la fotoriproduzione per copie identiche, come l'utilizzo di fogli filigranati o di timbri a secco. Il sistema utilizzato deve essere approvato con decreto del Ministro dell'interno di concerto con il Ministro di grazia e giustizia.

1-bis. La certificazione redatta con le modalità di cui al comma 1 può essere trasmessa e rilasciata in forma telematica anche al di fuori del territorio del comune competente. ( comma aggiunto dall'art.2 dellaL.127/97 "Bassanini 2")

7 Modalità di uso dei sistemi informatici. - 1. La immissione e la riproduzione di dati, informazioni e documenti, nonché la emanazione di atti amministrativi da parte degli enti locali, mediante sistemi informatici, devono essere accompagnate dalla indicazione della fonte e del responsabile della immissione e della trasmissione. Ove per la validità sia prevista l'apposizione di firma autografa, la stessa è sostituita dalla indicazione a stampa, sul documento prodotto dal sistema automatizzato, del nominativo del soggetto responsabile; in tal caso, il contenuto del documento è valido fino a querela di falso.

8 Gli atti, dati e documenti formati dalla pubblica amministrazione e dai privati con strumenti informatici o telematici, i contratti stipulati nelle medesime forme, nonché la loro archiviazione e trasmissione con strumenti informatici, sono validi e rilevanti a tutti gli effetti di legge. I criteri e le modalità di applicazione del presente comma sono stabiliti, per la pubblica amministrazione e per i privati, con specifici regolamenti da emanare entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400. Gli schemi dei regolamenti sono trasmessi alla Camera dei deputati e al Senato della Repubblica per l'acquisizione del parere delle competenti Commissioni.

9 Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa.